虽然这一规定基本上是《宪法》第62条规定的全国人民代表大会行使下列职权：……(十五)决定战争和和平的问题的引用。

其次，行政处罚责任是单方性法律责任，大多不像民事法律责任那样存在主体双方分担责任的问题，因而违法主体是故意还是过失不很重要。一个基本的假设是，成熟的公民具有健全的意志，能认识包括法律在内的外部世界，能自主地控制自己的行为，能在此行为与他行为之间进行判断和选择。

根据宪法上人格尊严的要求，为了维护公民的意志自由、实现处罚的目的，行政处罚应当实行责任主义。[21]不过，笼统地说刑罚与行政处罚仅为量的差别或者质的差别都是欠妥的，讨论时先要区分不同的行为类型：在强奸、杀人等自然犯上这两种处罚存在质的差别，因其严重违背伦理道德而仅作出刑罚的制裁，而不会作出行政处罚。对此，1991年3月8日，（司法院）大法官会议释字第275号指出：人民违反法律上之义务而应受行政罚之行为，法律无特别规定时，虽不以出于故意为必要，仍须以过失为其责任条件。我国实务中以有无故意作为处罚轻重的考虑因素，置于责任主义之下是妥当的，也是易于理解的。这些形态都以行为人积极追求危害结果为标志。

[3]曾在国务院法制局工作的孙秋楠指出，截至1991年底，现行有效的法律、行政法规（不包括法规性文件）中有223件具体规定了行政处罚内容。管理相对人实施违法行为，具有主观过错才能给予行政处罚，这种规定只占4.4%。全面依法治国决定发出了推进以审判为中心的诉讼制度改革的号召，刑事诉讼领域细化举措随后密集跟进，但行政诉讼领域至今未见回应。

人民法院终结行政纠纷的能力，人民群众在每一个行政案件中对公平正义的感受度，应该成为新时代行政审判工作的衡量标准。[44] 例如，根据国务院2019年9月印发的《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号），依法监管、科学监管、有效监管和精准监管成为进一步加强政府监管、优化营商环境的基本原则，包括信用监管双随机监管智慧监管包容审慎监管在内的多种新型监管手段正在得到广泛运用。就互动功能而言，府院互动包括个案处理型和法治促进型两类。在全面建设小康社会进程中，中国共产党与时俱进地推进实践创新、理论创新和制度创新，相继提出以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观和新时代中国特色社会主义思想，成为党领导人民进行伟大社会革命的指导思想。

人民法院一审行政案件受案数在2015年首次超过20万件，呈现逐年稳步增长之势。在行政从本来作为统治行为执行过程的承担者进入国家基本政策形成决定的政治过程的行政国家时代，[43]作为司法权监控对象的行政权之真实运行图景经历裂变：社会转型、经济发展和民生改善呼唤积极行政，最少干预最好政府的自由法治国理念为最多给付最好政府的社会法治国家理念代替，经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态保护构成了新时代政府依法全面履行的职责体系。

党的十九大报告提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。无论形式还是内容，这次会议都是行政诉讼法实施以来规格最高、规模最大、效果最好的一次会议。诚如棚濑孝雄所言：完全把视线集中在规范上而无视与审判过程发生关系的个人在实际上进行行为选择的可能性，并不能真正究明以审判解决纠纷的机制。作为公权力运作系统之外的社会生活的法治化，法治社会能够将法治国家和法治政府建设成果融入社会生活之中，使法治成为一种可察、可感、可知的社会生活样态和社会治理状态。

行政诉讼法确立的立案登记制和多样化裁判方式，为人民法院通过依法裁判结案提供了制度支撑，加之政法系统内部对2008年前后过于强调协调化解政策的调整，人民法院对案件协调化解的态度日趋理性。最高人民法院在办理京龙公司诉江苏省工商局行政处罚案的过程中，曾就相关政策的理解进行多方沟通，最后说服了国家工商局，由江苏省工商局主动撤销行政处罚决定，使案件得到圆满解决。从近五年司法统计数据来看，行政诉讼法立案登记制的红利并未明显显现。最高人民法院在黄绍花诉辉县市政府提高抚恤金标准案裁定书中，[56]就案件涉及的政策性问题难以审查进行充分说理，通过对案外协调和司法建议发送情况的记载，表达了对再审申请人实际利益的关切。

1989年行政诉讼法的颁行，因标志着我国司法审查制度的正式确立而被视为开启中国法治进程的里程碑。所谓三喜，是指协调化解率不再作为法官办案硬性指标，协调化解率趋于回落，出庭应诉和司法建议常态化。

其后五年，府院互动经由促进行政争议实质性化解优化行政审判外部环境等话语，体现在最高人民法院的年度工作报告、行政审判工作专项报告和人民法院五五改革纲要中，继续引领行政审判制度发展。[63]党的十九大提出到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会的目标，法治政府纲要擘画出法治政府的基本脸谱。

（二）法治促进型府院互动的空间 在全面推进依法治国的进程中，领导干部能否自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，是法治建设的重点和难点。[20] 参见信春鹰：《关于〈中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）〉的说明》，载全国人大常委会法制工作委员会行政法室编：《行政诉讼法立法背景与观点全集》，法律出版社2015年版，第4页以下。[61] 参见江必新：《在全国法院行政审判工作座谈会上的讲话》，载最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》总第65集，中国法制出版社2014年版，第5页。在以维持社会平衡为己任的回应型国家，司法的主要目标是解决纠纷。[36] 参见景跃进等主编：《当代中国政府与政治》，中国人民大学出版社2016年版，第27页以下。[33] 时任最高人民法院副院长在2010年5月22日的全国法院行政审判工作座谈会上强调，切实把人民群众的合法权益保护到位，是对行政审判能否坚持人民性和群众路线的考验，也是对行政审判能否沦为名存实亡的前途和命运的考验。

[32] 两高指上诉率高、申诉率高。[54] 赵大光：《夯实基层、打牢基础、苦练基本功，全力推动行政审判工作迈上新台阶——在全国法院行政审判基层基础工作座谈会上的讲话》，载最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》总第40集，中国法制出版社2010年版，第6页。

[25] 参见中国政法大学法治政府研究院主编：《中国法治政府奖集萃（第五届）》，社会科学文献出版社2018年版，第29页以下。与海量民事案件和行政执法决定相比，全国一审行政案件数量依旧稀少，井喷式增长局面在相当长时间内恐难以实现。

就互动空间而言，府院互动既可以发生于行政诉讼内，也可以发生于行政诉讼外。朱宝琛：《欣泰电气欺诈发行案二审开庭审理，证监会主席助理黄炜出庭应诉》，《证券日报》2017年12月20日第A1版。

地方三级法院普遍开展行政审判白皮书发布活动，形成发布方式公开化、内容数据图式化、十大典型案例附随化等特点。新时代行政诉讼制度有必要在府院互动既有成果的基础上，进一步跳出机械化解行政争议的窠臼，坚持行政任务导向，将行政审判功能适度拓展到实现合法权益和保证法定义务的履行法律或统治秩序的尊严与权威得以恢复避免或减少同类冲突的重复出现等方面，[48]真正发挥行政审判制度在国家治理现代化进程中的应有作用。2006年12月，最高人民法院印发《关于妥善处理群体性行政案件的通知》，首度使用增进司法与行政的良性互动。使这一阶段的府院互动实践颇具中国特色，呈现地方大胆创新—司法文件助推—行政系统响应的生长轨迹。

最高人民法院虽大力倡导实质性化解行政争议理念，但并未以文字形式将其写入行政诉讼法。[23] 笔者于2020年5月4日以实质性化解行政争议为关键词在无讼案例进行检索，可获得最高人民法院行政裁判文书29份。

[22]中办、国办联合下发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，明确地方党委政府主要负责人是法治建设的重要组织者、推动者和实践者，法治政府建设对于外力支持的需求更加迫切。这些司法文件和会议精神的贯彻，为府院互动的正式提出营造了氛围。

新时代行政审判实践的发展，特别是兼具纠纷解决和政策实施功能的混合型司法仍然存在府院互动的生存空间，可以从法解释适用、过程公开化和救济实效上完成府院互动的法治建构，寻找到一条适合中国国情的行政诉讼制度发展道路。参见山东省济南市市中区人民法院（2015）市行初字第29号行政判决书。

与民事审判相比，行政审判所面对的纠纷往往蕴含着复杂的利益纠葛，司法机关如同其他政策决定机关一样，不得不卷入各种利害关系错综复杂的对立的漩涡之中。在这种新型权力关系网络中，司法权与行政权之间绝非单向度的监督制约关系，司法权对行政权的支持和促进功能同样应被置于二者关系谱系之中。进而指出，司法机关和行政机关分工不同，但在执行国家法律和维护社会和谐稳定方面目标是一致的，要努力实现司法和行政的良性互动。[73]法院通过府院互动谋求行政审判发展空间的持续努力，提高了行政诉讼的制度能力和法院的实际地位。

从坚持党的一元化领导到实行党政分开直至加强党的全面领导，行政诉讼赖以生存的党政体制发生了深刻变化，[36]既实现了执政党政治领导权与政府机构行政权的平衡，又实现了坚持党对政法工作的绝对领导和保证司法机关依法独立公正行使职权的统一。[17] 参见上海市高级人民法院：《优化司法环境，增进良性互动，不断深入推动行政审判白皮书工作》，载最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》总第37集，中国法制出版社2010年版，第78页以下。

[67] 最高人民法院在不同形式的典型案例公布实践中，曾有意识地公布某些经法院协调成功化解行政争议的案件，如最高人民法院公布的行政不作为十大案例中的张美华等五人诉天水市公安局麦积分局行政不作为赔偿案（参见《最高人民法院公布的行政不作为十大案例》，人民出版社2015年版，第38页以下）。在当下的行政审判实践中，涌现出一批统筹运用多种府院互动形式促进行政争议实质性化解的典型案例。

（三）行政任务导向下审判功能之适度拓展 1989年行政诉讼法颁行时，我国行政权表现形式过于单一，以治安行政处罚为中心的秩序行政活动容易侵犯行政相对人合法权益，加之计划经济时代全能型政府对经济社会的全面管控，立法机关选择了以优先保护公民权益为目的的行政诉讼制度。府院互动对行政审判司法环境优化具有潜移默化功效。